Análisis de Políticas Europeas
1 .- Resumen
Este informe recoge un resumen de
las políticas de cooperación referidas a la migración de
profesionales de la salud, tanto de la Unión Europea (UE), como de los
países Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Italia, Noruega,
Portugal, Reino Unido y Suecia.
La UE lleva muchos años
haciendo de la migración una de sus políticas prioritarias, abordando
el tema de los flujos migratorios y la fuga de cerebros, especialmente
en el sector salud, de una manera particular. Su estrategia al respecto
ha venido enmarcada en el ámbito de su política de migración, basada en
las conclusiones del Consejo de la UE de Tampere de 1999, en el
Programa de la Haya de 2004 así como en el Enfoque Global de la
Migración adoptado en 2005 y que define una acción y políticas
coherentes en materia de migraciones cubriendo múltiples ámbitos de
acción al respecto, como las relaciones exteriores, desarrollo y
empleo, así como justicia, libertad y seguridad. Otros elementos
destacables a este respecto son la promoción de la coherencia de las
políticas para el desarrollo, el fomento de las sinergias entre
migración y desarrollo así como el planteamiento “Health in All
Policies” (HiAP), “salud en todas las políticas”.
La UE ha
ido integrando paulatinamente cuestiones de migración y desarrollo en
sus políticas y programación de la ayuda a terceros países y fomenta en
los países de origen y tránsito la incorporación de cuestiones de
migración en sus planes nacionales de desarrollo, incluidas las
estrategias de reducción de la pobreza.
En cuanto al tema
específico de la migración de profesionales de la salud, ya en 2002 la
UE señalaba la problemática de la migración de mano de obra experta y
advertía del peligro de la fuga de cerebros en sectores concretos, como
el sector salud. En estos últimos años, las acciones concretas de la UE
en este ámbito han sido las siguientes:
- Acuerdo de Consenso de la UE sobre la Crisis de los Recursos Humanos de Salud (RHS).
-
Programa de acción europeo para hacer frente a la grave escasez
de personal sanitario en los países en desarrollo (2007–2013).
-
Apoyo a la resolución de la Asamblea Mundial de la Salud en la
que se pide la elaboración de un código de conducta mundial sobre
contratación ética.
- Fomento de la migración circular y la migración de retorno.
- Establecimiento de asociaciones de movilidad con países socios.
-
Puesta a disposición de recursos financieros y de programas
específicos que abordan esta problemática (Programa Temático de
Cooperación con terceros países en el ámbito de la migración y el
asilo, PTMA, Programa Temático para el desarrollo humano y social y las
perspectivas financieras para 2007-2013 - Invertir en las personas,
PTIP, 7º Programa Marco de Investigación y Desarrollo, 7º PM
I+D).
En relación con
el “Programa de acción europeo para hacer frente a la grave escasez de
personal sanitario en los países en desarrollo (2007 – 2013)”, destaca
el informe de progreso intermedio realizado en 2008 y que señala los
logros obtenidos hasta el momento, las debilidades encontradas así como
las propuestas de mejora para el futuro emplazando a la UE a fortalecer
su compromiso relativo a la implementación del Programa y a otras
políticas relevantes existentes.
Además, la Comisión Europea
(CE) fue uno de los socios iniciales de la Alianza Global de la Fuerza
Laboral de Salud (GHWA), plataforma común de acción creada en 2006 bajo
auspicio de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para la
identificación, implementación y abogacía de soluciones en el ámbito de
la crisis de recursos humanos (RRHH) de salud. Así mismo, financia
iniciativas novedosas en el área, como el proyecto “Migrants’
Capacities for the Moldovan Health System Development - A Brain Gain
Project”, iniciado en octubre de 2009.
De especial
relevancia son la reciente Comunicación de la CE de marzo de 2010 “El
papel de UE en Salud Global”, que aborda en el apartado sobre
coherencia entre las políticas pertinentes de la UE en materia de salud
global aspectos sobre la emigración, señalando que los Estados miembros
deben asegurar que sus políticas de migración no minen la
disponibilidad de profesionales de la salud en países terceros así como
que la UE debe promover la migración circular como manera de mitigar la
fuga de cerebros, la posición expresada por el Consejo de Europa, en
línea con el Enfoque Global de la Migración, sobre el papel que las
medidas de codesarrollo pueden suponer al facilitar la migración
circular, incluido el retorno, como estrategia de hacer máximos los
efectos positivos de la migración sobre el desarrollo o el apoyo activo
que la CE presta a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) y a la OMS en el desarrollo de un conjunto mínimo de
datos para el monitoreo de tendencias en migración internacional de
personal de salud.
En cuanto a las políticas de cooperación
de los países analizados, sí bien las estrategias propuestas en los
documentos revisados son semejantes y la mayoría de ellos expresan la
preocupación por este tema y la necesidad de abordarlo con el fin de
potenciar los efectos positivos y minimizar los efectos negativos de la
migración de profesionales de la salud, se observan diferentes énfasis
en aspectos concretos. Así, muchos subrayan la contratación ética en el
sector salud (Alemania, España, Italia, Noruega, Reino Unido), otros la
necesidad de fomentar la migración circular (Alemania, España, Reino
Unido, Suecia), las asociaciones sobre movilidad y/o los acuerdos
bilaterales (Alemania, Francia, Noruega, Reino Unido), así como el
fortalecimiento de los sistemas de salud y/o el establecimiento de
planes de RHS, incluidos aspectos de formación, investigación y
estrategias de retención (Bélgica, España, Francia, Italia, Noruega,
Portugal, Reino Unido). Algunos tienen establecidos programas de
retorno de inmigrantes, programas de fomento de la participación de los
inmigrantes en actividades para el desarrollo en sus países de origen
y/o programas de apoyo a la movilización de las transferencias de los
inmigrantes con fines de desarrollo local y económico en los países de
origen (Alemania, Bélgica, Francia). Otros fomentan el codesarrollo, la
integración de las políticas de migración y desarrollo y/o la
coherencia de políticas (Alemania, España, Finlandia, Portugal) así
como el establecimiento de políticas públicas de migración coherentes y
justas, tanto en los países de destino como de origen (España, Noruega,
Reino Unido). Alemania, Francia, Noruega y el Reino Unido son, así
mismo, socios colaboradores de GHWA.
Por otro parte, la
Agencia de Cooperación británica (DFID) ha financiado el proyecto
específico sobre RRHH de salud, que incluye elementos de retención, el
“Programa de Emergencia de RRHH en Malawi 2004-2010”. Noruega y el
Reino Unido abogan, además, por la autosuficiencia en su sistema de
salud y Noruega establece la necesidad de más datos e información en
este ámbito. Así mismo, el Reino Unido defiende la planificación
de la movilidad interna en los países en desarrollo y cuenta con un
código de conducta para la contratación internacional de profesionales
de salud, que incluye ejemplos de buenas prácticas e información sobre
acuerdos intergubernamentales específicos establecidos con países
terceros.
En España, el Grupo de Trabajo de Codesarrollo del
Ministerio de Asuntos Exteriores elaboró en 2007 el documento
“Aportaciones al debate sobre migración y desarrollo”, en el que se
establece que las estrategias de codesarrollo deben coadyuvar a la
creación de expectativas vitales y mejorar las condiciones de vida en
los países en desarrollo y se incluyen recomendaciones para, entre
otros, apoyar a los gobiernos de los países de origen para que tomen
medidas en los sectores especialmente afectados por la fuga de
cerebros, y poder diseñar mecanismos para prevenir y compensar, con
recursos educativos y/o financiación, la escasez y pérdida de personal
capacitado. Por otro lado, la Plan Director de la Cooperación Española
establece la puesta en marcha de medidas de control y compensación por
la fuga de cerebros.
Por último como fruto del análisis de
la documentación revisada, se plantean nueve posibles áreas de trabajo
concretas en las que las Agencias de Cooperación podrían aumentar sus
esfuerzos para abordar la problemática derivada del fenómeno de las
migraciones internacionales de profesionales de la salud.
2 .- Abstract
Migration policies have long been a priority issue in the EU, particularly as they relate to migratory movements and the brain drain of health professionals. Strategies to address these issues have been based on conclusions that emerged from the Tampere European Council, from the 2004 Hague Program and from the Global Approach to Migration endorsed by the EU in 2005, where coherent policies covering a wide array of activities including external relations, development and employment, justice, liberty, and safety were laid out. Other key elements include the promotion of coherent development policies, the development of synergies between migration and development as well as the strategy “Health in All Policies” (HiAP).
The EU has steadily integrated issues related to migration and development in its policies and in developmental aid programs for third countries. In countries of origin and transit it also encourages the incorporation of a focus on migratory phenomena in national development plans, including strategies to reduce poverty.
As early as the year 2002 the EU had identified specific problems related to the migration of skilled foreign workers, warning of the dangers posed by such a drain of talent, particularly in the health sector. Over the course of the last few years the EU has taken specific action that includes the following:
- Adoption of an EU Consensus Statement on the Crisis in Human Resources for Health.
- Adoption of an EU Program of Action to tackle the critical shortage of health workers in developing countries (2007–2013).
- Support a resolution passed at the World Health Assembly urging the elaboration of a code of practices for ethical international recruitment.
- Encourage circular and return migration.
- Establishing mobility partnerships with partner countries.
- Create specific programs and make financial resources available to address these problems (thematic programme for cooperation with third countries in the areas of migration and asylum –PTMA; thematic program for human and social development and financial perspectives for 2007-2013, “Investing in People” -PTIP, 7th Framework Program for Research and Development).
A 2008 interim progress report on the “EU Program of Action to tackle the critical shortage of health workers in developing countries (2007–2013),” emphasizes the program’s achievements and weaknesses while also including proposals aimed at improving future activities. It also urges the EU to strengthen its commitment to this program’s implementation as well as to other currently relevant policies.
The European Commission was also one of the founding partners of the Global Health Workforce Alliance (GHWA), created in 2006 and which was conceived as a common platform for action under the auspices of the World Health Organization to identify, implement, and advocate for solutions on issues related to the health workforce crisis. It also finances innovative initiatives in this area, for example, the project titled, “Migrants’ Capacities and the Moldovan Health System Development - A Brain Gain Project”, which began in October 2009.
Three elements acquire particular relevance in this context: The European Commission (EC) Communication on “The EU’s Role in Global Health” of March 2010, which in section “coherence between relevant EU policies related to global health” raises migration issues and urges member states to ensure that their migration policies do not undermine the supply of health professionals in third countries. It goes on to recommend that the EU should promote circular migration as a way to mitigate the brain drain. On the other hand, the Council of Europe’s position on the role that co-development strategies can have on encouraging circular migration, including return, and on maximizing the positive effects of migration in line with the Global Approach to Migration. Finally, the active support provided by the EC to the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and World Health Organization (WHO) in developing a minimum data set for monitoring international trends in the migration of health professionals.
Regarding cooperation policies of the countries analyzed, while strategies were often similar and the majority express concern on the subject as well as the need to face the problem in order to improve the positive effects and minimize the negative effects of health professionals’ migration, their emphasis on specific aspects differ. Some countries underscore the importance of ethical recruitment practices in the health sector (Germany, Spain, Italy, Norway and the United Kingdom), others emphasize the need to encourage circular migration (Germany, Spain, United Kingdom and Sweden), mobility partnerships and/or bilateral agreements (Germany, France, Norway, and United Kingdom) or the need to reinforce health systems and/or establish human resource plans that include aspects related to training, research and strategies aimed at retaining health personnel (Belgium, Spain, France, Italy, Norway, Portugal and United Kingdom). Some have established return programs for immigrants, programs encouraging them to get involved in development activities in their countries of origin and/or support programs to put migrants’ remittances to their home countries into local and economic development projects (Germany, Belgium, and France). Others promote co-development, the integration of migration and development policies and/or policy coherence (Germany, Spain, Finland and Portugal), as well as more coherent and just public policies on migration both in the countries of origin as well as in the countries of destination (Spain, Norway and United Kingdom). Germany, France, Norway and the United Kingdom are all collaborating members of the GHWA.
In Malawi, the UK’s Department for International Development (DFID) has financed a specific project on human resources in the health sector which contemplates elements aimed at retaining health professionals, “Emergency Program in Malawi for Human Resources in Health (2004-2010).” In addition, both the UK and Norway are strong advocates for self-sufficiency in their health systems and Norway insists on the need for more data and information in that regard. The UK supports planning for internal mobility in developing countries and has a code of conduct for the recruitment of international health professionals that includes examples of good practices as well as information on specific inter-governmental agreements established with third countries.
In Spain a working group on co-development at the Ministry of Foreign Affairs drafted a document in the year 2007 titled, “Contributions to the Debate on Migration and Development,” which affirms that co-development strategies should contribute to creating vital opportunities and improving living conditions in developing countries. Among other suggestions, the group recommends that governments in countries of origin be encouraged to adopt measures in sectors particularly affected by the brain drain and that they be provided with assistance to design mechanisms that prevent and compensate – through educational and/or financial incentives – the scarcity and loss of trained personnel. Furthermore, the Spanish Government’s Plan for Cooperation contemplates the implementation of measures aimed at controlling and providing compensation for the brain drain.
As a result of this documental analysis, nine possible areas for specific work emerge in which cooperation agencies could renew their efforts to address problems derived from phenomena related to the international migration of health professionals.
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